宪法学士毕业论文
篇一《 基层民主的困境与出路对我国村民委员会选举中贿选 》
【摘要】近年来，在中国农村推行的村民委员会选举(以下简称村委会选举)，因为与人们印象中的民主颇有一些相符合的地方，如海选、秘密投票、候选人竞选演说等等，所以给一些中外人士很大的希望：村民自治的兴起和发展，能够使政治民主化进程在中国农村先行一步，成为现阶段中国民主建设的起点和突破口。然而现实表明，现阶段的村委会选举仍然存在一些不和谐音符，贿选现象便是其一。在选举中买卖选票，弃权利而不用，视民主如无物，不仅是对选举权利的侵犯，也是对宪法民主的亵渎，有违宪之虞。要走出这种困境，就需要在逐步完善相关法律的前提下，加强综合治理。
【关键词】村民自治;贿选;宪法;选票;村民委员会
自从我国宪法对村民委员会(以下简称村委会)的性质、职责及产生办法作了明文规定，村民自治制度便正式成为我国农村的基本宪法制度。这在我国自近代以来的百年立宪史上具有里程碑意义，它标志着我国农民摆脱了几千年来他治的传统政治体制、历史性地踏上了自主与自治的现代民主政治之路。其实，对于村民自治这种基层民主，许多社会主义经典作家都曾有过深刻的阐述。列宁曾指出：委托代表机构中的人民代表去实行民主是不够的。要立即建立民主，由群众自己去从下面发挥主动性。他还曾反问道：难道除了通过实践，除了立刻开始实行真正的人民自治，还有其他训练人民自己管理自己、避免犯错误的方法吗村民自治是村民依法办理自己的事情，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，而其中最首要、最核心的问题就是，村民直接选举自己信赖的人去实现自己的权利。但实际中却存在着村委会换届选举不规范，甚至不合法，尤为突出的是有些地方轰轰烈烈的贿选现象，这种行为严重违背了村民自治基本原则。而乡镇人大在监督上的缺位或不到位在一定程度上助长了这种现象的蔓延，影响了村民自治的顺利开展。
一、贿选滋生的现实土壤
(一) 权力断层
村民自治使乡镇与乡村之间的关系由领导变为了指导，这种微妙的变化客观上要求村委会要从对上负责逐步转变为对下负责。在转型期，村委会出现了政治的断层和权力的空缺，乡镇想继续控制，村民积极要求自治，而村委会主任夹在两者之间，既要向上争取支持、扩大自身权威和权力，又要向下争取选票、获得村民的信任。政治断层中出现的贿选，既可能因为与乡镇千丝万缕的利益关联而得不到有效的制止，也可能由于村民自治程度尚不够高，缺乏决策力和影响力，出现放任自流的情况。因此，权力断层是村民自治中贿选现象的政治土壤。从这个意义上讲，贿选并不是和民主选举永远相伴而生的，而是我国基层民主实践的阶段性产物，是政治权力转移过程中不可避免的一种现象，随着村民自治程度的提高和乡村利益关系的厘清，会逐步减少、消失，退出历史的舞台。
(二)利益驱动
对于买卖选民证贿选村干部之事，多数人都清楚是一种违法犯罪行为。按理说，在选举村干部的问题上，如果贿选事件一旦败露，就会受到法律惩处，候选人对此应当害怕而不敢妄为才对。但是，令人奇怪的是，如今一些候选人似乎不怕败露，在他们的心目中贿选不仅没有违法犯罪的概念，反而还以此为荣。所以，他们在选举前总是明目张胆、大张旗鼓地进行拉选票、请吃饭、发红包、买选民证等活动，以备贿选之用。对此，人们不禁会问：这个小小的村官为何会成为人们心目中的香馍馍，成为人们追逐的对象呢又为何会让许多人去为其铤而走险呢其实人们也清楚，这种贿选的目的无非就是为了一个利字，其背后最大的秘密也就是农村根深蒂固的土皇帝特权思想。由此可见，村委会选举中出现贿选的重要土壤就是利益的驱动。在目前的体制下，村委会中的职务具有相当的吸引力，能为当选者带来一定的好处，从贿选者的动机来看，有的是为了通过当选获得工作补贴，有的是为了借此为跳板招干成为国家干部。转型期社会利益的分化、村集体利益的监管不严和个人利益的驱动，是村民自治中滋生贿选的经济土壤。
(三)宗族势力存在
从贿选者的角度看，权力不仅能给个人带来利益，更能给家族带来荣耀感。贿选者对权力有极强的诉求，权力需要在其个人需要结构中占据主导位置，尤其是在宗族意识较浓的村庄，村委会主任往往成为各宗族争夺角逐的焦点，是否担任村委会主任往往成为判断一个宗族势力的标志。在村委会换届选举时，各宗族为竞选村委会主任往往兴师动众，不遗余力，一旦达到目的，本宗族就会成为本村最具有势力的家族，满足了宗族成员的虚荣心理，也为通过公共权力牟取宗族利益铺平了道路。宗族势力与贿选是双向的，在家族观念浓厚、宗族势力庞大的村庄中，仅靠贿选开道而没有宗族势力支撑的候选人，是很难顺利当选的，而一旦通过贿选手段达到当选目的，宗族既得利益和长远利益就有了保障。在某些地区，家族观念的盛行，宗族势力的存在，是贿选现象存在的重要土壤。
(四)程序缺陷
关于宪政，毛泽东曾经有个简单明了的定义：宪政是什么呢就是民主的政治。的确，没有民主即没有宪政，剥离一切表层之后，宪政就是一种民主的政治。农村政治是不是一种民主宪政政治，检验的标准即为农民参与民主的过程是否得到保障。村民对选举的结果是否具有影响力或者影响力的大小，是决定其对待选票态度的重要因素，而决定村民投票影响力的则是选举过程的民主程度。当前选举过程中存在缺陷的选举程序，对村民选举造成了负面影响。如果选举制度完善，选举程序合法，整个选举过程透明程度高，选举主持机构不施加影响，结果完全取决于选票，选民所投的票具有同等的价值与效力，那么选民就会珍惜手中神圣的一票，放弃选票或接受贿选的可能性就会大大降低。目前发生贿选的地方，选举的程序基本都有缺陷。由于仅有《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)，而没有村委会选举法，从国家法律层面来说，实体法与程序法是不均衡的，似有重实体、轻程序的倾向。可见完善村民自治法律体系、建立配套的条款与规则已成为当务之急。不难看出，选举程序的缺陷给贿选现象蔓延开了绿灯。
二、面对现实，现有法律束手无策
自村民自治纳入中国民主政治进程以来，特别是村委会直接选举普遍推开后，村民自治的基本制度村委会选举制度一直是各方关注的焦点。但现有的有关村委会选举的法律面对着两大缺失，即选举规则的缺失和国家对村民选举权的保障的缺失。
(一)贿选，选举规则的缺失。随着村委会直接选举的普遍推行，选举过程中各种各样的贿选不断凸现。据2007年《京华时报》报道，6月30日是三年一届的村委会选举会。通州区宋庄镇大兴庄村200户村民的选民证提前几天被人收走，村民称村干部为了能继续留任，让工作人员挨家挨户收选民证，更有村民将选民证明码标价出售。谁买选民证，500元一张。谁拿选民证必须交600元，二话别说。该村村口的电线杆、墙上和院门上这样的标语随处可见。另据新华社记者报道，2005年4月，河南省新密市岳村镇岳村举行第五届村民委员会换届选举。通过初选，村民郑化建和郑金成分别以260多票和140多票当选为岳村村委会主任候选人，且郑化建在村委会主任和副主任两个候选职位上的得票都是第一。然而在几天之后的正式选举中，郑金成得票多达560多张，郑化建仅赢得了280多张选票，最终落选。岳村村民反映，短短一个星期之内，同样两个人的投票结果之所以会发生根本变化，主要原因在于郑金成的贿选拉票。这两起事件貌似不同，本质大同小异，一个是赤裸裸的金钱买卖选票，一个是通过贿赂变相的买卖选票。为什么有那么多人明知违法还出卖自己的选票其一，在一些经济落后地区，群众盼富心理较强，而一个经济实力较强的候选人的承诺往往更能给村民带来希望，当前在一些地区的村民选举中，有不少富人正是抓住了选民的这种心理给自己造势，从而拉取选票。表面上作出各种各样的承诺，一旦当选却利用手中职权大肆捞取好处，从而使草根民主陷入富人政治的误区。其二，出卖选票能得到即时利益。对于还处于温饱阶段的农民来讲，几十元钱、一条烟远比遥不可及的选举权有诱惑力的多。但在防止不公平竞争的同时，也要注意另一种倾向：现代社会，选举行为早已突破了举举手、鼓鼓掌的模式。为了让选民更多地了解自己的抱负、主张和心态，候选人需要在公众场合进行演说，发表治村意见，做出具体承诺等。有的还主动参与慈善事业，捐助困难群众，在群众中树立良好形象。这些，都未被法律禁止，也未与民主和公平相悖。其实，选民通过候选人的合法活动，加深了对他们的了解，增加了选举的透明度和公开化，使手里的选票更具方向性和目的性。这是选举中正当的、符合潮流的民主行为，不能与贿选混为一谈。
(二)国家对选举权保障的缺失。面对种种形式的贿选，法律是否真的束手无策《村委会组织法》第十五条规定，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。我们可以看到，在贿选的界定上，《村委会组织法》只规定了村民有权向区(县)、镇(乡)及有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理，但在界定贿选的标准上，究竟达到什么样的标准，才能够算得上是贿选，法律法规没有规定。由于《刑法》、《治安管理处罚法》等法律法规对于这些破坏村委会选举行为的定性及处罚没有具体、明确的规定：一是没有确定违法行为认定的具体标准，二是没有规定违法行为应负的具体责任，三是没有规定违法处理的具体机关，这使得基层在处理这些事件时法律依据不足，缺乏有力的支撑，感到诸多不便，并造成一旦出现选举受干扰和破坏行为，选民不知道究竟该向哪个机构举报哪个机构负责查处哪个机构负责监督这些情况往往引发大规模的群体、越级上访。在实际处理中，难免造成一些部门相互推诿，使得选举中出现的一些违法问题难以得到处理和纠正。随着村委会选举竞争的日趋激烈，国家有关法律规定在此方面的缺失也越来越明显。
三、面对困境，应该如何跨越
初生之物，其形必丑。任何国家的民主宪政都不可能一开始就能达到一个完美的状态，在拥有广大农村和农民的中国，民主宪政更不可能一蹴而就。民主问题向来就是参与问题：没有特别的规则，没有温室般的有利环境，没有被强制指定的结果。对我国农村来说，境况也是如此。然而，在村委会选举的过程中，众多村民由于这样或者那样的原因或考虑将选票出卖，没有了选票实际上就不能有效地参与，所谓的民主选举只能流于形式。综合我国农村选举现状，笔者认为，要遏制、消灭贿选，需要解决好两个方面的问题：一是相关法律制度的建立和完善问题，二是村委会选举综合治理问题。
(一)细化程序、修改法律
1.完善村委会选举程序，让贿选者的投机预期降低为零。现有的《村委会组织法》缺乏详尽的程序性的规定，给贿选留下了许多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委会选举，适时修订村民委员会组织法，细化选举程序：一是在选举的准备阶段，通过制度规范候选人的竞选行为。候选人在得到提名后应向选举委员会提交书面的竞选纲领，内容包括个人简历、竞选优势、本村发展规划、助选人员和竞选方式。这些内容经选举委员会审核之后，如没有违法违纪的内容，就可以向选民张榜公布，接受选举委员会和选民的共同监督。二是在选举的进行过程中，确立村委会选举过程中的监督主体。由县级人民代表大会在换届选举前成立村委会选举监督小组，同时吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加，专门负责监督村委会选举工作，在选举之日，由监督小组对整个选举进行全过程的监督。三是在投票选举的现场，秘密划票，公开唱票，当场宣布选举结果。四是委托投票和流动票箱进一步规范化。明确将外出界定为省外，即只有投票期间在省外的选民，才可以书面委托投票。同时适当限制同一个人接受委托的人数，将贿选的可能性降低到最小，对于流动票箱的使用，应当明确限定于老弱病残等确实不能到现场进行投票的人。五是在公布选举结果之后，进行离任审计和上任审计。
2.在《村委会组织法》中增加司法救济的相关规定，针对村民自治司法救济中如何具体适用法律的问题作出详细规定。并且对相关的诉讼程序法作出相应的修改与完善，解决好村民自治诉讼程序与其他三大诉讼程序如何协调问题，这是决定村民自治司法救济能否顺利进行的关键。
3.修改《中华人民共和国刑法》(以下称《刑法》)相关的规定，将其适用范围扩大到村委会选举。凡是对村民选举权利的侵犯都是违法的，严重的会构成犯罪。在《刑法》侵犯公民人身权利、民主权利罪一章中增设破坏村民委员会选举罪，即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役并剥夺政治权利;情节较轻的，可以单处剥夺政治权利。这样，无疑加大了对贿选行为的制裁力度，有利于从法律上遏制贿选现象的发生。
(二)社会综合治理
1.促进农村经济发展，提高农民收入水平
尽管在其他国家和地区，在我国的城市中也存在贿选，但贿选在中国广大农村更为严重，更为普遍，对选举结果的影响更为重大，也更具危害性。为什么贿选在农村的作用如此之大呢按照美国心理学家马斯洛的人类需求层次论，人的需求是分层次的，前一层次需求满足后，才会产生更高层次的需求。人的第一层次的需求是生存的需求，这是人的最基本的需求，其后才是更高层次的需求，包括民主权利得到尊重，自我价值实现等精神方面的需求。在中国许多尚未脱贫的农村，农民正处于为生存奋斗的第一层次需求阶段，当有人以金钱、物质利益诱使他们放弃民主权利时，他们往往屈从于现实的物质利益，出卖需求层次靠后的民主权利，将神圣的选票作价出卖。只有发展农村经济，使农民收入不断提高，解决他们的生存问题，才能提高他们的需求层次，当富裕了的农民需求层次相应上升之后，会更珍惜自己的民主权利，即使不能根除贿选，至少也能提高贿选的成本，也就不会再出现部分选民为一条香烟、一袋洗衣粉出卖自己选票的可悲情形。
2.加强对村集体资产和财务的监管
前文已提到，利益驱动是贿选存在的经济土壤，正是由于村集体资产和财务帐户长期处于没有监管或监管不力的状况，给贿选者上任后收回成本打开了方便之门。在集体产权下，村委会首先是一个财产权主体而不是公共服务的提供者，甚至是唯一的公共产权主体，可以对外签订合同，出让土地开发房产，管理本村集体经济企业，自收自支。因此，如果仅在选举上禁止贿选，而未在村集体资产管理上下更大的功夫，村集体资产还在村委会的控制之下失去相应的监督，村民对集体资产所拥有的权益还是没有保障，村集体资产及其收益还是有可能流失、被侵吞。在巨大的集体产权利益寻租的诱惑面前，不仅不能遏止贿选，而且可能使贿选愈演愈烈。
3.村民的民主启蒙和教育
村民是村民自治的主体，所以教育村民正确行使权利才是医治贿选的良方。许多贿选的实例表明，贿选者根本没有把赢得选举建立在为村民服务的参选目的上，更不愿意把赢得的公共权力用于为村民服务。贿选者一旦当选，就会把自己在选举期间的投入变本加厉地捞回来。因此，解决贿选问题的另一个关键，就是培养和提高村民的民主意识，重点进行民主理论和知识的普及教育，让广大村民切实认识到村委会换届选举工作对于全村经济发展和自身利益的关系，认识到选举是村民神圣的权利，投好这一票，既是对全村村民负责，也是对自身利益负责，从而做到不受眼前利益的干扰，不误选、不乱选，保证选举的公平、公正，培养适应民主政治发展所需要的平等、权利、参与、竞争等民主主体意识，形成独立的政治人格，这将有助于促进村民有序的政治参与，杜绝贿选存在的选民基础，充分保障村民自治。
4.适当弱化村委会的经济管理职能，强化村委会公共服务职能
以往的立法突出了建立村委会这一自治机构的重要性，但没有看到村委会组织运行所耗费的巨大成本，更没有预见到村委会组织产生过程中会出现如此多的问题。减少村委会的权力，并不意味着剥夺村民的权利。因为村委会的权力和村民的权利不是同一概念。正是由于村委会的权力过大，村民自己能够掌握的权利太少，才导致村委会选举的变形。村委会作为自治机构，不应该过多地担负公共事务，更不能随意处分村民的集体财产。村委会的社会职能应当被强化，但其经济职能应当被削弱。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。基层公共管理机构不仅拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地(农用土地在经济学的意义上本来属于私人物品)的控制权。这样就使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起，旧力量不愿意放权，新力量下决心夺权，增大了政治发展转轨的难度。因此，农民对当选村委会主任的第一要求常常是查账，而旧力量最害怕的是翻旧账。如果公共权力过大的问题不解决，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，民主政治的发展将困难重重。
5.四个民主的整体建设和协调发展
民主选举之后，积极推进民主决策、民主管理、民主监督工作，保障全体村民依法自治，可以防止选时有民主，选完没民主现象发生，而这一现象正是治理结构上的漏洞。对于村民选举中出现的贿选行为，只有找出其社会性成因，才能从根本上采取措施杜绝。贿选者的贿选投入都是基于一定的利益考量，但是，如果将贿选的责任简单地归咎于贿选者，显然是不够的，除了要弄清楚贿选者的动机外，还要进一步研究为什么村民会选择贿选，贿选者为什么对于其投入有很高的收益预期实际上这涉及到村民自治的四个民主的整体建设和协调发展的问题。换而言之，即使民主选举很完善，如果民主决策、民主管理和民主监督的机制没有相应建立、健全起来，也很难实现真正的村民自治，也无法根除贿选。
结 语
不言而喻，民主选举已经成为解决现代社会公共权力合法来源的重要路径，我们不能因为贿选现象的存在而怀疑甚至否认选举制度的伟大意义，相反，贿选现象暴露了现行选举制度的某些亟待完善的缺陷，我们所能做的不是一概否认这些缺陷，而应该通过制度创新完善现行选举制度。基层民主的现状时刻提醒着我们治理贿选，刻不容缓。但同时也要看到，治理贿选是一个复杂的系统工程，既需要法律规制，也需要综合治理，更要持之以恒，坚持不懈。我们坚信，通过法律规制和综合治理，贿选这一基层民主建设初期的阶段性现象，将逐渐减少直至最终消失，退出历史舞台。
【注释】
《列宁全集》(第9卷)，人民出版社1985年版，第270页。
《列宁全集》(第3卷)，人民出版社1985年版，第306页。
胡荣：《理性选择和制度实施中国农村村民委员会选举个案研究》，上海远东出版社2001年版第100页。
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陈冬生：《村委会选举中的贿选问题及其对策》，载《山东工商学院学报》2003年第5期第93页。
篇二
《 中央与地方关系结构改革三题 》
【摘要】我国中央与地方关系结构改革已经成为历史发展的必然趋势，其中三个维度的改革最为重要：大区管理制度的建立有利于地方权力的协调和中央对地方的有效监管;划小省区与之相配合，有利于将地方权力进一步下放至基层，极大缓解以地方松绑的放权改革与地方过度膨胀以致威胁中央之间的矛盾;减少行政层级则有利于将地方权力进一步集中到县级，在极大提高基层政府公共服务能力的同时强化中央对全国的统一调控。总之，强国虚省实县市应成为我国中央与地方关系结构改革的重要思路。
【关键词】中央与地方关系改革;大区管理制度;划小省区;减少行政层级
一、恢复和建立大区制
(一)建国初大区制的启示
建国初的大区制虽然实行不过短短数年即以其被撤销而告终，然而，虽然大区制有着这样或那样的缺陷，但是它仍蕴含了许多对于今天重新审视中央与地方关系的协调发展有资借鉴的重要元素。
一方面，地方需要充裕的权力空间来极大发挥积极性，因地制宜地实现本地方的和谐发展。在建国之初，各地的群众基础、社会局势、经济发展水平、维稳任务的艰巨性等都存在较大的差异，因此，初掌政权的中央政府不应该也不可能针对每个地方的事情制定特定的方针政策。于是，授予地方充分的权力资源，让它们能够充分结合本地实际放开手脚地进行大刀阔斧的生产力恢复、社会稳定以及政权建设工作，就成为当时历史条件下的明智之选。而在社会主义市场经济迅猛发展的今天，中央政府同样不可能依据不同地方的实情进行有针对性的政策指导，因此同样也需要给予地方一定的自主空间，调动其积极性，因地制宜地推动当地的社会主义建设。
另一方面，对地方充分授权的前提是保证中央强大的全局控制力，以确保国家政治局势的稳定。集权与分权从来都是一对难以理清的矛盾。就像建国初的大区制虽然很好地承担了调整过渡时期中央与地方关系的制度重任，但最终也因沦为野心家的政治工具而走向没落。这一点警示在当今依然适用。随着我国各方面建设的迅猛发展，在充分照顾各地投入于社会主义建设的权力资源需求的同时，也不能忽略过大的权力与异常膨胀的地方主义结合后产生的重蹈历史覆辙的可能性。因此，无论怎样放权，无论怎样调动地方的积极性，都决不能以减损或削弱中央对于全国的强大控制力为代价。如何处理好集权与分权的矛盾，在大区制消亡后五十余年的今天，依然是困扰我顾中央与地方关系调整的首要问题。
出于上述考虑，中央对于地方的授权决不能汇聚在地方的高层政府手中，而应当进一步下沉，直至实现同社会基层的全面对接。相应地，地方的高层政府(目前主要指省级政府)权力应当在一定程度上进行虚化，并主要承担组织、协调、沟通的事务性、辅助性职能。这种思路的好处是，既能够使地方深切感知社会基层的迫切需求，又能够确保足够的权力资源予以满足，还能够确保地方政府作为权力体的过分庞大以至于威胁到中央对于全国的整体控制。当然，这一思路的实现需要多重政治改革环环相扣，而从目前我国的情况来看，其中最为基础的一环，或许就在于大区管理制度的恢复和建立。
(二)恢复和建立大区管理制度的必要性
第一，经济大区的初步成型呼唤行政区域的同步调整。社会主义市场经济发展至今，区域经济一体化已经成为不可逆的历史潮流。而处于同一经济区内的各地方，虽然在行政区划上彼此相对独立，但是在统一市场的要求下却体现出越来越强烈的打破行政藩篱、彼此联合愿望。因此，如何减小行政区划分割、最大限度地实现经济要素的自由流通，就成为推动和深化社会主义市场经济建设的重要议题。从规模上而言，统一经济区的类型有二，一是在各省、自治区之内相应城市之间形成的区域经济联合，如陕西的西咸一体化、内蒙的呼包鄂一体化、湖南的长株潭一体化等;二是跨数个省、市、自治区行政界限的区域经济联合，如泛珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经济区等。如果说前一种小范围的区域经济联合的实现可以依靠所在地的省、自治区的统一协调的话，那么后一种大规模的区域经济联合在目前的体制下就只能仰仗于中央政府的积极作为了，而这在效率上无疑是极为低下的。大区管理体制的建立则很好地解决了这一问题，因为根据经济地理学的研究，我国的跨省级政区的经济一体化基本不会超出某个的大区的范畴(如泛珠三角属于华南大区、长三角属于华东大区等)，大区管理部门就得以代替中央政府行使相关的事务性职能，以满足区域经济一体化发展的需要。
第二，由前一点的思路继续延伸，大区管理体制建立之后，省(包括自治区、直辖市)际的一般性事务就无需再通过上报国务院解决。其一，在同一大区内的省际一般性事务，要么沟通协商，要么实施裁决，均由中央对应的大区事务部负责解决。虽然大区事务部不具有过多的实体性权力，但是基于其法定地位的超然以及中央直属的属性，使其协调职能的履行能够建立起足够的权威性、公定力乃至执行力。其二，跨越不同大区的省际一般性事务，以前需要直接报由中央政府解决，现在只需相关大区事务部之间代表各自的当事省、市、自治区进行平等协商即可。这一方面极大削减了中央政府直接承担的地方协调性事务的处理工作量，另一方面还能够切实保证在充分协商的基础上提高这类省际事务的解决效率。而将地方争议提至中央的层面进行解决，也利于中央直接把握地方府际关系的脉动，以便及时对中央与地方政策进行科学调整。其三，大区事务部的出现并不能够完全代行中央政府的地方性事务，而只能就一般性的省际关系问题作出及时的回应。对于那些涉及到根本性、法定性、全局性的省际事务，则仍需由中央政府出面解决，相关大区事务部只能发挥一定程度的辅助性作用。
第三，建立大区管理制度能够进一步扩大权力的下下放，充分调动地方的积极性。其一，传统上，困扰权力下放以及地方积极性调动的主要顾虑在于对地方获得了过多权力后威胁中央对于全国的控制力的忌惮。这种忌惮在建国初的大区制实施的过程中尤其是高饶事件发生后体现得更加淋漓尽致。因此，虽然市场经济的发展要求地方作为之间的市场经济参与体获得更多的自主权(或曰权力活动空间)，但中央也总是处于重重顾虑而不敢完全放开。而大区管理体制的建立，则使得地方权力下放到省甚至继续下沉至市县一级提供了可能。每个大区事务部分辖的若干省、市、自治区，往往在经济上具有强烈的相互依存性。因此，大区事务部既可以积极发挥沟通、协调的效用使它们结成更为紧密的统一经济市场，又可以通过巧妙处理相关的省级地方之间的微妙关系，使之成为彼此制约的重要砝码。这就有效解决了权力下放之后对于特定地方的权力过度膨胀的后顾之忧。其二，在我国的中央与地方权力关系对比中，中央特指中央政府，而地方虽然包括省、地、县、乡四级，但通常是由省级政府代表广义的地方扮演着同中央政府直接进行博弈的角色。仅从这个意义上说，中央与地方关系问题就是中央与省的关系问题。而每当中央与地方关系趋于紧张的时刻，往往也就是中央和省之间发生尖锐对立之时。由此，倘若在中央和省之间存在一级虚实兼顾、以虚为主的制度层级，中央与地方的紧张关系就能够得到极大的改善。大区地方事务部的设立恰好扮演了这一中央与地方之间制度缓冲器的角色。而且，由于其本质上隶属中央，也就使得中央在解决其与地方矛盾的过程中能够通过对相关大区事务部的相应调整而牢牢地将主动权掌握在自己的手中。
(三)恢复和建立大区管理制度的可行性
第一，大区管理体制具有丰富的历史传统、经验和基础。从古代史上来说，历朝历代所实行的类似于大区管理体制的跨区域管理制度为当前大区管理制度的建立提供了丰富的借鉴资源。从共和国史上而言，建国初的大区制虽然昙花一现，但是在社会主义制度下进行跨区域管理的成败得失方面则具有充分的借鉴价值。毋庸置疑，大区管理制度的建立过程中吸取了大量的早期大区制的实践模式，从大区的划分到统一管理的制度，无一不具有明显的借鉴色彩。因此，大区管理制度的实践将建立在丰富的历史传统、经验和基础之上，这无疑极大降低了制度论证、构建和实施过程中的难度。
第二，大区管理制度的设计决定了它能够很好地解决集权与分权之间的矛盾，成为我国中央与地方关系和谐发展的助推器。如前文所分析的，目前市场经济的发展的迫切需求是地方政府能够作为一类具有充分行为能力的主体、以极高的积极性投入到纷繁复杂的市场活动之中，即对于分权具有迫切要求;与此同时，为了防止地方保护主义对与经济资源和市场要素的自由流通，又需要中央具有强大的宏观调控能力，即对于集权也具有同样迫切的需求。这种颇具矛盾性的要求迫使我国在面对中央与地方关系权力往复的恶性循环时必须建构一种切实有效的制度，以便在打破权力收放恶性循环的同时，对于市场经济发展的矛盾需求给予正面、积极的回应和满足。对于应运而生的大区管理制度而言，现实的强烈需要本身就是其得以建立、健全乃至迅猛发展的巨大动力。
第三，建立大区管理体制不会对既有制度产生过大的冲击，从而将改革成本控制在能够接受的范围之内。从静态成本和动态成本二元划分的角度来看，在建立大区管理制的问题上，前者主要指机构调整、立法等导致的效率消解和社会经济负担的增加;后者则主要是指大区管理制的建立对既有制度的冲击、新旧制度的平稳过渡、社会各方面的接受过程等。目前看来，建立大区管理里体制对既有制度的修改主要体现在如下方面。其一，中央机关的序列调整，增设七个大区地方事务部，统一由国务院领导。也可以由该七个地方事务部联合产生本序列的常设议事协调机构，主要负责七部门日常的沟通、协调等事务。其二，制定相关立法，明确大区地方事务部的法律地位和职责。鉴于中央与地方关系法治化的宏观要求，可以将这部分规范融入到统一的《中央与地方关系法》中，既节约立法资源，又有效避免了过度分散立法带来的法律体系的繁杂与紊乱。其三，省级地方政府的权限变动。目前省部平级的体制难以确保大区管理制度所要求的地方事务部具有超然于省级地方政府之上的政治和法律地位的条件。进路有二，一是收回省级政府的部分权力，但这显然不符合经济发展的规律;二是将省级政府的部分权力进一步下放，产生虚省的效果。后一种进路显然更为科学。综上，虽然会产生一定的改革成本，但一方面这些成本的支出具有坚实的理由支撑;另一方面，相对于我国近年来实施的其他政治体制改革而言，建立大区管理制度的成本规模也具有比较的优势。因此，建立大区管理体制对既有制度产生的冲击及其改革成本都是能够接受的。
二、划小省区
中国现行的省区过大已成为不争的事实。因此，应当根据中国经济、政治和社会发展的需要，结合中国经济区域、地理环境等主要特点，缩小省级区划，增加省级区划单位。这是理顺中央与地方关系这一系统工程的基础性、结构性的工程。
(一)划小省区的意义
第一，划小省区是走出收放循环怪圈的重要途径。毛泽东很早就意识到中央与地方关系的重要性，指出：我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，由中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好的多。建国以来，在不断调整中央与地方关系以调动起两个积极性，这种调整是剧烈的、周期性的。调整的方式主要是下放权力与上收权力，但由于基础性架构的制约，中央与地方关系(主要是中央政府与地方政府的关系)就一直在一放就乱一乱就收一收又死一死又放的集权分权再集权再分权的怪圈中循环。20世纪80年代实行改革开放以来，这一循环怪圈非但没有中止，还在新一轮的权力下放又出现许多新情况、新问题。其中一个重要原因就是省区过大，在管理体制上仍然是计划管理，放权以后又形成省区割据和地方保护主义相交织在一起的新的集权体制。权力下放并未带来活力，反而由于宏观调控功能的削弱而出现一放就乱的局面。缩小省区，增加省级单位的数量，不仅有助于全国统一市场体系的形成，促使省级政府转变职能，充分调动地方的积极性，而且有助于增强中央政府的宏观调控能力。从而形成一方面中央具有强有力的宏观调控手段，另一方面地方拥有自主自治的管理事项，各得其所，真正调动起中央与地方两个积极性。
第二，划小省区减少管理层级的有效途径。缩小省区，不仅能够革除行政区划结构性弊端，而且是减少行政管理层次的有效途径。中国历史上的秦、汉、隋、唐的地方行政建制都先后实行过两级制或虚三级制，除了元、清两代印少数民族统治多数民族，为了加强中央集权，实行多级制以外，其余历代强盛时期基本上都实行二级制。如秦代根据各地经济发展水平，结合自然地形，将全国分为内史和46郡，下设1000个县左右，平均每郡统辖20多个县，被称之为行政区划史上的典范之一。秦代的郡县制促进了经济的发展和疆域的开拓，奠定了以后历代的行政区划的基础，对后世的行政体制具有深远的影响。西汉武帝时期，全国分为103个郡国，统辖1587个县，大致千里一郡，人口百万，平均每郡辖15个县，太守专郡，是中国历史上中央与地方关系基本上达到内外相制，轻重相权的时期。这种区划模式为以后各朝所称道，被誉为地方行政体制的楷模。根据现行宪法规定，我国的地方行政区划建制应该是实行省县乡三级制，但是，近些年实行的市管县体制，事实上突破了宪法规定的三级制，基本上实行的是省(自治区)市(自治州)县(市)乡(镇)四级制，不仅增加了层级，增大了行政成本，而且还降低了行政效率。根据经济和社会发展的客观要求，按照管理层级与管理幅度相协调的原理，缩小省区，减少管理层级，切实遵循现行宪法，实行省(或称州)县乡三级行政建制。
第三，缩小省区，理顺中央与地方的层级关系是增强中央政府宏观调控能力的有效机制。当代中国是一个疆域辽阔，人口众多，经济发展不平衡的多民族国家，与世界其他国家相比，中国的一个省区的面积往往超过一个中等国家，辖区内的人口数量常常比一个中等国家的人口还多。省区面积过大，助长了自成体系的经济割据模式的发展，从而相对减弱了中央政府的调控能力。在行政等级和立法体制上，各省区均与中央政府各部委平行，甚至在实际上(如配备官员的级别上)某些省区的地位和全能还超过了中央政府的部委。这种体制结构在单一制国家看来是难以理喻的。一方面，它有损于中央的权威，减弱了中央政府对地方政府的财政控制、人事控制、行政控制的权威;另一方面，在中国现行的立法体制上，出现了省、自治区、直辖市的地方政府规章与中央政府各部门的规章规定的效力等级平行、省区一级和较大的市拥有制定地方性法规的权力，而一般的中等城市、一般的市县等反而没有相应的制定适合当地地方规则的自主权等尴尬局面。从其他单一制国家来看在法国、意大利、英国、日本等国，地方通常实行地方自治，但在行政等级上，各个国家中央政府各部门的长官的行政地位是高于该国地方一级政区长官的行政地位的。这种体制结构有利于中央对地方的控制。综上，笔者主张缩小省区以减少行政层级，在地方实行地方自治;按大区设立若干地方事务部(与中央政府其他部委平行)，管辖各一级政区单位，适当降低地方一级政区的行政等级，理顺中央与地方的层级关系，增强中央对地方的宏观调控能力。
(二)划小省区的标准
从历史和现实来看，省区的划分主要有三种标准。
第一，自然标准。首先，从历史上考察，我国确定各行政区域边界的传统依据是山川形变，即依照山脉、河流等自然地势的走向来确定各行政区划彼此的界限。至元代，由于统治版图的空前扩大，中央对于地方的控制力需求亦随之增强。因此改山川形变的区域划分标准为犬牙交错。如，朱元璋建都金陵后,建立了包括淮北、淮南和江南三部分在内的一级政区南京(相当于省),把太湖流域分属南京和浙江二省,南京到了清朝被改为江南省,后又分成江苏和安徽两省,时至今日,苏皖两省仍然很不合理地横跨着淮北至江南地区,省内地理景观和人文因素都有较大差异,今天江苏和浙江仍然不能十分协调地共治太湖流域,不利于统一协调发展也基本奠定了今天我国各省区边界划分极其不规则的基础。但无论如何，自然地理标准仍是划分省区的重要传统标准之一。
第二，社会标准。这主要是指基于社会发展的需要所对省区的划分提出的要求，又可分为三类。其一，政治标准，主要指为了满足中央对地方治理的各种需要而对省区进行的划分。前文中提到的犬牙交错实际上就属于典型的政治标准。其二，经济标准，这是指为了顺应区域经济一体化的发展，贯彻行政区划与经济区域相协调原则而导致的包括省域在内的行政区划的调整。如前文所述，随着市场经济的不断发展，以经济区域为基础的规模效益的充分发挥在市场完善过程中的重要性愈发凸显。虽然目前尚未出现基于经济区域一体化而导致的行政区划的调整的实例，但是在许多地区，这一趋势已经十分明显。其三，文化标准亦是决定省区划分一个关键要素。如在福建省，不但形成了福州和厦门两个子经济圈，亦存在不同的文化圈。以厦门为中心的闽南文化和客家文化同以福州为中心的闽北地区文化在语言、风俗、习惯上都具有较为显著的差异。又如，以大连为中心的辽东半岛城市群有着典型的鲁文化遗风，同以沈阳为中心的辽西北城市群典型的东北文化亦不相似。于是在许多省区划分的规划或摄像中，福建和辽宁都被以南北二分处理。
第三，综合标准。所谓综合标准，就是指综合考虑自然、社会等多方面因素，从而对省级区划的确定作出选择。在当前现实中，单纯运用自然标准或社会标准其一考虑行政区划确定问题的可能性越来越小，更多的则是需要综合考量各方面的利弊得失进行可行性论证。因此，综合标准实际上在现代行政区划调整(尤其是省级区划的确定)过程中成为了标准体系的核心，也应当成为我国划小省区改革的核心标准。
(三)划小省区的三个重要事项
第一，划小省区后省级区域的数量问题。确定了划小省区的方向，随后一个必然产生的疑问是，我国到底划分为多少个省比较合适这恐怕还要回到科学管理幅度的层面上。一般认为，40-50个下属单位的管理幅度是比较适宜的，当然这在我国省级区域数量的确定的问题上又不必然如此。一方面，从必要性上来说，划小省区改革首要应当考虑的并不是划出多少个省合适，而是每个省在划分的过程中是否充分依照前文所提出的区划划分标准以及结合了当地的实际情况。因此，倘若依照各地的具体情形划分出的省域恰好符合中央科学的管理幅度要求，自然最好;倘若超出了合理的管理幅度标准，也不见得就必须牺牲省区划分的合理性来迁就数量上的标准。另一方面，从可行性上说，即使出现了省域数量严重超标的问题，仍可以通过设立区域协调机构的方式从技术上加以解决。就与外经验而言，同为单一制的法国，其国土被划分为100个省，分属26个大区。虽然100个省级单位建置远远超出了中央政府所应有的科学管理幅度，但是大区制的设立却很好地解决了这一个问题。而前文所阐述的大区管理制度的恢复和建立问题，实际上已经为这一问题的解决提供了良好的制度铺垫。
第二，划小省区不应也不能搞成运动，要充分考量不同地方的具体情况区别对待，决不能一拥而上。虽然划小省区各个具有较大的积极意义，但这并不意味着所有既存省级单位都要被划分开来。由学者曾尖锐指出：(我国)行政管理体制，基本上还是一个运动体制，动不动就一哄而上、又一哄而下，跟风成为这个体制的常态。有鉴于此，我国的划小省区改革一旦付诸实施，警惕运动式思维的流弊就应当引起改革推动者的足够重视。有学者曾专门撰文指出，划小省区的改革只适宜在部分省区推行。而应当保留原有的行政建制的主要分为三类，即少数民族自治区，直辖市中的上海、天津、重庆，以及青海、海南、浙江、云南等结合经济发展和自然地理状况分析,有必要保持原有行政区划的的省份。而需要划小的省区也应当根据不同的客观实际制定具有针对性的划省方案。虽然具体的观点尚有待商榷，但是这种意见对一哄而上的运动是思维的抵制无疑在划小省区的改革过程中具有重要的意义。
第三，划小省区的配套措施问题。笔者认为，划小省区改革是一项综合性、体系性的改革，它只是诸多环节手段之一但却不是最终目的，它的改革实现手段也绝不应仅限于划小。其一，省区划小所必然面临的问题是，中央同省域的传统中央与地方关系要作何变革划小之后的省同其治下地、县、乡的各方面关系又如何重新定位省区的划小在中央与地方集权与分权的复合趋势又扮演着怎样的角色等等。显然，回到中央与地方关系系统性改革的语境下，划小省区是作为其中的一个环节和手段存在的，具有相对的独立性;但同时，它又与恢复和建立大区管理制度、减少行政层级、省直接管县等配套性改革相互依存，从而共同实现中央与地方关系的良性发展。其二，除了以一分为几的方式划小省区之外，另一个重要的方式就是直辖市的增设。事实表明，在适当的区域范围内选取适当的区域中心城市升级为直辖市能够有效带动该区域政治、经济、社会、文化各方面的跨越式发展。因此，至少在全国数个大区，都应当具有自己的直辖市来成为本大区发展的引擎和龙头。当然，在新直辖市的选择问题上，城市自身实力、地缘环境、政治地位等诸多复杂因素都应在考量的范围之内，但毋庸置疑的是，新设直辖市实际上仍是实施划小省区改革的重要一环。
三、减少行政层级
(一)减少行政层级改革的意义
第一，政治意义。其一，随着改革开放的深化和市场经济的飞速发展，我国告别了计划体制下依靠行政层级之间严格的上令下行来实现国家各种政策贯彻落实的时代。这一方面是由市场经济取代计划经济的必然发展规律所决定的，另一方面也是基于依靠严格的科层体制来执行政策所带来的镜像效应而做出的选择。研究表明，行政层级越多，镜像效应也就越明显。因此，在对行政效率提出了极高要求的今天，减少行政层级就成为克服镜像效应的重要途径。其二，正是由于当前的各方面发展对行政效率提出了极高的要求，也就使得政府能够在极小的成本基础上提供更大的公共服务供给。众所周知，我国存在着全球最为庞大的公务员系统，每年因维系此系统的正常运转而支出的费用在总行政成本(主要指静态成本)支出中占到了极大比例。而减少行政层级，能够对这种高额支出产生有效的控制作用，对于行政效率的提高具有重要意义。其三，随着市民社会的不断发育，对于优良的基层治理的需求已经成为国家权力运行过程(尤其是中央与地方各级权力配置过程)中必须给予足够重视的问题。而基层治理的重大制度需求之一，就是国家能够把权力更多地贴近社会基层，以便能够对社会基层的需求进行及时、有效、充分的回应和反馈。而过多的行政层级设置，不但大大提高了在各级政府间进行明确、清晰地权力配置的难度，而且还容易造成在权力下放的过程中被层层截留，最终导致最贴近基层社会的行政层级反而在权力持有上最为贫瘠。
第二，经济意义。其一，前文已指出，随着市场经济的飞速发展，对于市场要素在不同地域见的自由流动尤其是资源的配置和统一大市场的形成提出了更高的要求。而过多的行政层级，导致我国的不同地区不但在纵向上被层层划分，也使得它们彼此间在横向上也处于被严格的行政区域分割得支离破碎的状态，制度性藩篱在市场经济的进一步发展的道路上的阻碍作用已经日益凸显。因此，通过减少行政层级，就有利于使得每一个层级都能在更大的范围内统筹调配市场诸要素，促成本行政区和经济区发展的良好结合，从而变政治体制为市场经济深化与完善的助推剂。此外，还能够在更大的空间内同其他地方展开广泛的经济联合与协作，逐渐形成统一的国内大市场。其二，在目前的财政体系下，广大的县级及以下地方普遍存在财政紧张的状况。一方面是由于我国县域经济平均发展水平仍较为落后，县财政的自给自足基本难以实现;另一方面是由于上级财政的补贴和转移支付在下行过程中很大程度上被层层截留，尤其是作为当前县级地方实际上级的地市一级，截留县财政资源的现象尤为突出。而我国居民巨大多数的政府公共服务，却是依托县一级实现的。事权和财权之间的巨大矛盾，也强烈呼唤通过科学精简行政层级的方式予以缓解。
(二)减少行政层级改革的推进
为了论述的条理性和逻辑性，笔者谨从省、市、县、乡三个方面予以展开。
第一，省级改革。作为我国传统的地方层面最高一级政府，省一级无论在历史上、经验上还是理论上、制度上，都有理由予以继续保留。当然，这并不是意味着对于目前的省一级区划原封不动。从配套性制度建设的角度看来，省一级的改革至少应当包括如下两个方面。其一，将省的事权进一步下放，使得地方层级的权力中心逐步向市县一级转移，令省在一定程度上虚化，仅保留沟通、协调等事务性权力。这既照顾了中央对于集权的要求，又考虑了基层地方对于更大权力空间的需求。其二，根据具体情况将现有的省域进一步划分，缩小省域幅度，增加省级单位数量，这一点在前文中已有所论述。
第二，地市级改革。地级市改革是减少行政层级的重点环节所在。其一，市县分开，将市管县体制逐步改革为省直管县，以消除地市领导对于县域发展的束缚作用。其二，在市县分开的基础上，在大多数地方撤销地级的行政层级，以完成对宪法及相关法律规定的实然回归。在《立法法》明确规定的较大的市，保留地级建置，但仅作为省一级的派出机关而存在，在加以虚化的同时，确保其能够继续发挥区域辐射和先导作用。在此改革之后，市的地位与县平级，其权限仅限于对市辖区的领导。需要注意的是，在地市级改革的过程中，除了广泛牵涉到机关权力的再分配，还关系到既有机构和人事的深刻变动，因此极易遭到既有利益集团的抵制。有观点认为可以令市将周边的县变市辖区甚至暂时保留市、县的各自级别，以缓解体制改革带来的波动。笔者认为，循序推进的初衷是好的，但也要严防县改区沦为地市变相保留既有权力地位的手段。
第三，县级改革。目前对于县一级所进行的改革模式有二，即财政省管县模式和扩权强县模式。财政省管县，是在维持现行行政隶属关系的基础上，改变原先财政上市管县的模式，将县财政划归省财政直接管理，各类财政预算、补助、资金调拨等不再经过地市一级，由省财政直接和县财政结算。这是目前推行省份较多的一种做法。近年来，全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点。而强县扩权改革，则是指经济社会管理权限的重新分配，主要表现为各地区的强县扩权改革，把各种经济管理和部分社会管理权从省、市下放到县，以增强县级政府的自主权和积极性，更好地发展县域经济，推动城乡统筹。目前，全国有8个省共选择了219个县进行了强县扩大等省直接管理县的试点。事实上，所谓的财政省管县模式只是以财政为突破口逐步瓦解目前市管县体制的一种过渡性措施，在地市一级的改革实现后，不再具有独立的价值。因此，县级改革的重点主要放在扩权强县之上。同省级改革中省权到县相同步，扩权的方式一方面主要来源于省级权力的下沉，另一方面也来自于市管县体制终结后对于县级固有权力的还原和释放。当然，在扩权强县的具体进程中，必须牢牢把握正确的方向，并在既有的法律规定的范围内进行。
第四，乡镇级改革。总的来说，对于乡镇层级的改革，总体上也以虚化为主，将其变成县级的派出机构。一方面，乡镇一级由于级别、管辖范围和资源掌握程度使然，很难作为一级政府提供基本的公共服务，以至于大多沦为仅能抓计划生育等小头事务的行政层级，但如此效率低下的基层政府却维系着较大的机构体系，运营成本较高。另一方面，随着市民社会的觉醒和社会自治的兴起，乡镇一级的公共管理职能越来越多地由居民自治、村民自治所替代，其存在的价值亦随着愈发窒息。目前在全国许多地区进行的乡财县管的改革，正是基于这一点所进行的尝试。但是，从管理学和财政学理论来看，一级政府总要有一级财政加以配合，保留行政层级却掏空其财政权，会诱发一系列新的困境。正如有学者指出的，乡财县管最大的局限性是没有触动机构和人员改革,对占乡镇支出大头的工资费用支出没有进行压缩,它只能节约公务、社会事业、项目配套等一些支出,而这些支出占的比重不大,所以这项改革导致乡镇支出减少幅度也就不是太大。因此，最为根本的方法就是将乡镇一级完全虚化，作为县级的派出机构或者干脆取消。当然，这种改革对既有体制的冲击较大，依然要遵循循序渐进的原则，先在条件较好的地方进行试点，而后再大范围推广。
【注释】
笔者曾将这一现象总结为中央与地方关系的后家长时代。参见郑毅：《法制背景下的对口援疆以府际关系为视角》，载《甘肃政法学院学报》2010年第5期，第140页。
有学者曾撰文专门针对该问题进行了论述。参见钟新：《学者建议：中国划小省区应慎重不宜搞成运动》，《城市规划通讯》2005年第4期，第11页。
所谓镜像效应，就是指中央作出的政策或决定在逐级下达的过程中逐渐走形，甚至在基层执行时完全偏离了既定的主旨，也包括地方在逐级向中央上传反映本地客观情况的过程中所出现的信息走形。
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篇三
《 论宪政的实证评价标准 》
【摘要】宪政的实证评价标准至少涉及到这样一些基本问题：宪法是否规定了合理的权利体系与权力结构，实现了对权利和权力的平衡配置;宪法的规定及其实施是否保证了法律创制的合法有效性，法律体系是否为政治国家和市民社会提供了必要的法律生活模式;国家权力能否得到有效的控制;司法是否具有独立性，人权是否获得切实的司法保护。
【关键词】宪政;评价;标准
宪政的构成要素和宪政的价值理念是宪政评价标准的理论基础。麦基文指出，迄今为止所有爱好自由的人为之奋斗不息的宪政，有两个相关的根本要素，它们是对专断权力的法律限制和政府对被治者全面的政治责任。在他看来，治理权和审理权的适当平衡，亦即政府权力和司法权力的平衡是宪政的实质。与此相关联，宪政应该是由规范体系、价值目标体系和实施机制构成的一个系统过程和结果状态。其中，人权保障是宪政的价值目标，宪政国家和法治社会是宪政的结果状态。由此出发，宪政的评价标准至少涉及到这样一些基本问题：宪法是否实现了对权利和权力的平衡配置;以此形成的法律体系是否为政治国家和市民社会提供了必要的法律生活模式;国家权力能否得到有效的控制;人权是否获得切实的法律保障;民主是否在宪法权威的树立过程中得到实现。因而，法治化程度和宪法权威的高低就成为一个国家宪政水准的客观标志。
一、立宪主义
宪法的存在被广泛视为民主制和法治的一个必须的先决条件。在美国的法律传统中，对比较崇高意义上的法律的诉求常常立基于立宪主义的政治理念，到19世纪初，在美国的民主制中，法治作为美国和欧洲的指导性原则的地位已牢固确立，法治的标志是人们对于立宪主义具有信念，认为它是被统治者的同意的证明，并相信政府本身受到法律的限制，不得专横地行使权力，且个人被赋予某些不可剥夺的权利，即使合法组成的政府的行动也不得剥夺此类权利。宪法阐述了人民同意用于自我约束的基本规则和价值观念，宪法草案一旦经过民主程序通过就成为组织国家机构的蓝图，成为检查国家机构此后任何行动是否合法的有效性标准。法治要求宪法确立一个完善的基本权利体系，这个体系应该包括个人自由、作为一个法律共同体成员所应当享有的成员权利、获得法律救济的权利、机会均等地参与意见形成和意志形成过程的法律创制权利和社会保障权利。立法职能能否有效发挥的核心是选举权，必须允许符合法律条件的所有公民参加选举，通过选举产生行使代表身份的立法部门，该部门通过的法律应当体现所有公民在协调行事的情况下本可通过的法律，条件是假设所有的公民实际上能够集会讨论所有此类立法问题。
权利体系要能够生成和实施，只有通过那些作出对集体有约束力之决定的政治组织才能实现，政治权力通过法律形式为权利体系的确立和实现提供了可能途径和基本保障。正是由于政治权力的作用，法律才具有了形成稳定的行为期待的功能。权力分立是权利一体保护的必然要求，权力分立使民主制度从根本上有别于专制主义。专制主义将人权分割开来，使其制度化，这是权力不分的必然结果。与此相反，民主制度将人权的不可分割性上升为原则，这是权力分开的必然结果。权力的分立越彻底，人权的不可分割性就越有保障。现代国家内部的三大权力之间的分立，确保了与行政权分立的立法权由公民来行使或在公民的监督下行使;通过强制性规定法官对于行政权力与立法权力的独立地位，分权还确保了公民关系与法律关系的有效性。构成每一个政治过程之要害和核心程序也许可以视为特定社会的价值模式的制度化表现。西方世界赋予三种支配性价值的重要性，这就是民主、效率和正义，立法机构旨在实现民主价值，行政机关以效率作为价值取向，司法机关以正义作为价值目标;在现实中，效率、民主和正义这三种价值存在着尖锐的冲突，把这种冲突制度化并加以控制的要求从根本上促成了权力分立的概念。
基于立宪主义基础之上的法治图式，体现了自由资本主义的价值诉求，这种自由主义的法治模式强调市民社会与政治国家的二元对立，把个人权利与政治权力视为对立的两极，它强调政治权力的运作以不危害个人权利和自由为界限。在自由主义模式中，对司法与行政的严格法律限制导致了经典的分权格局，其前提和目的是对国家权力的任意意志进行法律的规制，以防止其对公民自治领域的侵犯。政治权力的分立建立在集体决策的时间纬度的基础上，立法者作出取向未来的对未来行动者有约束力的决定;而法官对案件的判决是一种取向于过去的行为，它把主要注意力集中于已经物化为现行法律的政治立法者过去的决定;行政部门则处理当前出现的现实问题。
此外，司法权与立法权必须严格区分，这是一个自由国家的首要原则。法律应当由一部分人制定，在立法时这部分人无从预见这些法律对具体人和事的影响，而在法律制定之后由另一部分人即司法机构实施，这有利于防止立法者的偏向对公共正义完整性的侵损。立法权能与司法权能的分立使立法机构进行立法和决策时只能考虑普遍效果和普遍趋势，这有利于产生无偏私的有益的法律。在昂格尔看来，为了确保普遍性，行政必须与立法相分离;而为了确保一致性，审判必然与行政相分离。实际上，这两个分离恰恰是法治理想的核心。通过这两种分离，法律制度被假定为是社会组织的平衡器。
二、法律创制的合法有效性
为了将政治决策建立在宪法和法律的基础上，首先必须要保证法律创制的合法有效性。从法社会学视角看，法律创制是社会对法的功能的价值期待现实化运动的重要环节，是一定国家社会经济结构所内含的社会关系的应有模式和社会主体的权利要求转化为国家意志的过程，是有立法权的国家机关依据其职权和法定程序对社会法权的认知和表述过程，是国家对各种冲突和重叠的社会利益进行制度化安排，确定社会主体权利义务范围界限及其实现机制的过程，也是社会制度基本骨架的构造过程。因之，立法主体必须在理性中把握这种社会法律秩序的应有模式基础上，对社会秩序进行安排，并且通过立法技术的运用架构起现代社会的法律框架，以实现对政治利益、经济利益和其他社会利益的权威性分配。
而立法机关的构成、人员组成是社会利益集团利益分配的中介。立法人员对立法方案选择与背后的利益集团的利益密切相关。立法程序的公正性和合理性关系到立法过程、立法活动的正当性和所创制法律的公正性。立法程序成为任何人主观任性的羁绊。方便就意味着任性和情绪化，而这又与法律的非个人性相背离。立法程序恰恰为人们之间的妥协提供了一个机制。法律创制程序机制的关键在于：要发扬民主、保障人民参与立法活动，使立法体现人民的意志;要从实际出发，科学、合理地规范社会关系。
一言以蔽之，法律创制的合法有效性的基本原则应该是立法的合法化、民主化和合理化。关于立法的合法有效性，哈贝马斯更看重的是人民作为自我立法者这一个因素。在他看来，规范的有效性和事实性之间对立是以国家形式组织起来的社会中固有的一种社会现象。在人们交往行动范围仅限于一定的地域，而社会规范的效力实行属人主义原则的小型社会中，在基于血缘的受禁忌保护的建制中，彼此混合的认知性期待和规范性期待凝固成一种与动机和价值取向相联系的信念复合体。威力强大的建制权威在行动者的社会生活世界之内与他们相遇。在这里，生活世界是从社会学观察者的视角出发被客体化。生活世界建制是它的部分之一是作为一种通过交往行动而再生产的彼此交叉的文化传统、合法秩序和个人认同而出现在人们面前的。在这样的社会共同体中，固定仪式能够将事实性和有效性混合起来，并用事实的东西保护了信念复合体的有效性。但是，社会的复杂性程度越高，最初限于种族中心的视野越宽，生活形式多样化和生活历程个体化的程度就越强，它们使得生活世界的背景信念的重叠或汇聚的区域越来越小。随着其祛巫解魅程度的提高，世俗化的信念复合体逐渐分崩离析，在分化开来的诸有效性方面变成具有交往流动性之传承过程的多多少少可随意提出疑问的内容。
社会分化的过程必然产生出对各种社会任务、社会角色和利益立场的多样化的功能期待，从而使得交往行动有可能脱离原来范围狭小的社会整合条件而转向范围更宽的选择空间，并在不断增多的范围内触发和产生出以利益导向和个人成功为取向的目标行动。这时，社会秩序的有效性就面临着事实性和有效性之间的分裂，为了解决这一问题法律规范就成为成熟的规范秩序的一个重要组成部分。不过在以国家形式组织起来的传统社会里，法律仍然依赖于宗教上升华之神灵的自我授权力量。比方说，在欧洲法律传统中有一个著名的法律等级秩序，根据这个等级秩序，由君主所制定的法律仍然是从属于由教会来执行的基督教自然法。这个等级秩序的根源，就是事实性和有效性之间的宗教混合。
而在一个更加世俗化的现代社会里，既不存在信念复合体也没有普遍的宗教信念这些原社会保障，社会整合的负担就必须越来越多地推卸给社会主体间的理解，也就是要他们通过交往行动来协调事实性和有效性的紧张关系，以形成和维系一定的社会秩序。但是，现代社会的行动 主体还是面临着在成功取向和理解取向之间作出选择，而行为规范要解决这一问题，其本身必须同时通过事实性的强制和合法的有效性，才能使行动主体愿意遵守，因而这种行为规范必须具有能使有效性具有事实性的权威力量。这样的规范只能是一种权利体系，它赋予主观行动自由以客观法强制。
因为，从历史的角度来看，也正是主观的私人权利它们划分出个人行动的合法领域，并因此而适合于对私人利益的策略性追求构成了现代法的核心。建立在契约自由和财产权利基础之上资产阶级私法的规则体系就是这样一种权利体系。康德也是从这样的自然的主观权利出发，认为主观权利已经授权每个人用强制力量来抵抗对他们的由法律确保的主观行动自由的侵犯，而在国家垄断了所有合法强制力之后，强制力不再应该由享有权利的个人直接使用。随着从自然法到实证法的过渡，这种对使用强制力的授权变成为对提起诉讼的授权。
同时，主观的私人权利又得到了与之同构的抵抗国家暴力本身的权利的补充。这种权利保护拥有权利之私人免受国家机构对其生命、自由和财产的非法干预。而在这种法律模式中，国家对法律实施的事实性与法的制定程序中保障自由商谈的合法性之间仍然存在着张力;强制和自由仍然是法律有效性的两个重要成分。法律的合法性在于：它提供给每个人以同等的自由，从而某个人的意志的自由是可以与每个人的自由相共存的。这些条件，道德法则本身是满足的;但是，对于实证法的规则来说，这些条件则必须由政治立法者来满足。因此，立法过程在法律系统当中构成了社会整合的首要场所。
于是对立法过程的参与者就产生了这样的期望，即要求他们走出私的法权主体角色，以公民的身份采取一个自由地联合起来的法律共同体成员的视角。在这个法律共同体中，调节共同生活的规范性原则，要么已经由传统来保障同意，要么可以根据规范地接受的规则而形成同意。公民在参与这种结合所要求的立法过程时，不能仅仅以取向成功的法律主体身份。
只要政治的参与权和交往权对合法的立法程序来说是构成性的，这些主观的权利就不应该仅仅是按照单个私法主体的方式来行使，而相反必须按照取向于理解的行动主体之间的理解过程的参与者的态度来行使。因此，在现代法事实性和有效性之间的张力在其中既得到了强化、又被付诸行为操作这个概念中，就已经有了卢梭和康德所阐发的民主思想：一个由主观权利而构成的法律秩序的合法性主张，只有通过自由和平等的所有人的重合的和联合的意志的社会整合力量，才能得到兑现。
也就是说在没有宗教和自然法的后盾的情况下，只问行动合乎法律与否的强制性法律要获得社会整合力，法律规范的承受者就必须同时作为一个整体把自己理解为这些规范的理性创制者;也就是说，立法程序能够保证公民充分行使政治参与权和交往权，自由的政治性意见形成和意志形成就能转化为法律意志的形成，如此形成的法律就具有合法性，就能解决法律效力中的有效性和事实性之间的对立，而同时公民也就成为法律共同体的成员，他们服从法律就是服从自己的意志，服从法律的权威就是服从普遍意志的权威。进而言之，公民角色及其交往行动中的团结就成为现代法律的合法有效性基础。
法律的约束力来自于法律的实证性与合法性主张的结合，两者之间的张力体现在法律强制和自我立法的理念之间的关系方面，法律强制可以确保公民对法律规则的普遍遵守，自我立法的理念则有助于确认法律规则本身的合法性。而维持在法律有效性向度中的这种张力，又要求对法律作权威性运用的政治权力以合法的形式加以组织，于是建立权力分工、合作和制约机制就成为宪政法治国家的核心内容。
法和政治力量之间内在的联系反应在主观权利的客观法蕴涵中：其一，对平等的主观行动自由的权利之保护预设了一个制裁权威一种为获得对法律规范之尊重而运用合法暴力手段的组织所具有的制裁权威;一个集体要成为一个法律共同体，必须拥有一个被授权代表整体而行动的中央权威，这就涉及到国家的自我维持问题。其二，个人受法律保护的权利也是一种基本权利，它们为要求建立一个进行独立、公正审判的司法机构提供了理由。
其三，政治上自主立法权利，也要求在基本权利中得到具体化，这些基本权利赋予公民平等参与民主立法过程，而这需要借助于国家的立法机构来实施;简言之，国家之所以作为制裁权威、组织权威和执行权威是必要的，是因为法律必须被实施，政治权力只有通过一种以基本权利形式而建制化的法律代码，才能发展起来。法治社会与宪政国家是密切联系在一起的，现代社会不仅通过价值、规范和理解过程进行社会整合，而且通过市场和以行政方式的运用的力量进行系统性整合。因此，宪政国家既要回应社会的需求，又必须抵制从外部渗透到法律的那种没有被法律所驾驭的力量的事实性。所以，诸多整合性力量都必须通过交往行动而获得合法性，并保证采用公法和私法划分来保持经济系统和行政系统的相对独立性，使它们在法治的轨道上运行。
三、权力受法律的控制
宪政意味着个人必须能够采用某些程序方法去质疑立法、行政和司法机关的行动是否符合宪法、是否符合保障人权的宗旨。因此必须建立机制，为公民个人提供这一选择：如果立法部门通过法律，必须使公民能够对该法律是否符合宪法提出质疑;如果行政首脑采取一项行动，必须使公民能够对该行动是否合法或符合宪法提出质疑;以及如果司法部门采取一项行动，必须使公民能够针对该行动提出上诉;如已向最高级别的司法部门提出所有上诉，则必须设有某种机制，以寻求制定新的法律推翻法院解释和执行的现有法律。
宪政意味着社会生活的统治形式和统治手段是法律，国家机关不仅仅运用法律，而且其本身也为法律所支配。控制权力有多种途径，但法律程序是控制权力的最有效的制度机制。立法程序的制度化和法律化对于保证立法的科学化、规范化，减少或避免立法的随意性以及保持法律的连续性、稳定性和权威性，更好地发挥法律的作用，都具有极其重要的意义。在这里，立法程序的透明度对保证立法的公正合理性极其重要，立法部门在辩论期间特别应当向公众开放，任何拟议的立法均应予以宣布、公布并给予充分的辩论时间，以便使对之关心和可能受其影响的公民发表意见。不仅立法程序是控制立法权力的有效机制，行政程序同样是规范和控制行政程序的关键机制。
民主原则要求对日益扩大的政府权力及其活动范围进行有力的约束，行政程序就是公民监督行政执法行为的一种手段。行政程序必须遵循程序法定、程序公开、程序公平、保证效率等原则;司法活动的程序化是实现司法的公正、高效和权威目标的前提。司法活动程序性的标准主要由程序的平等性、中立性、终局性等构成。司法行为主要是一种按照既定的规则和程序独立进行判断的活动，而程序平等性是实现这种判断过程、产生公正结果的必要条件。裁判者的中立要求法官作为裁判的主体在冲突的诉讼各方之间以不偏不倚的立场进行裁判，而不受任何其它可能影响公正审判的因素的干扰。司法的终局性意味着在解决争议的诸多方式中，只有司法裁判是终局的，生效的司法裁判具有既判力。
四、司法独立
在普通法系国家，法院是解释宪法和法律、裁决纠纷的司法机关，是实现以权力制约权力这一法治理念的执行者。要实现法治，就必须有一个独立的司法部门，有权力对立法和行政部门的行动进行司法审查，因为司法部门是执行两种确保法治的关键机制的机构：三权分立及不同权力部门之间的制衡。在普通法系国家，如果法院解决案件涉及到立法部门通过的法律有违背宪法的嫌疑，涉及到对行政部门实行了法律范围以外的行动或错误地应用了法律，法院必须对此进行审查裁决，如果案件涉及到立法和行政部门之间的权限争议，法院必须用司法程序解决其争议。
在哈耶克看来，如果行政领域未得到专门法院的管辖或规定，公民实际上就会处于专断的行政裁定的支配之下，要遏制住这种侵蚀法治的趋势，建立某种独立的法院，由它来受理所有行政案件的上诉请求就成为一种迫切需要;在他看来，司法的中立性、参与性、平等性、判断性和终局性，决定了司法机关是最具权威的解释主体。解释是任何规则适用的一个不可缺少的步骤。警察、检察官和文职官员在他们工作的每个阶段也都在进行解释这些解释与法官解释的区别在于，司法解释具有权威性品质，而其他官员的解释，尽管通常被接受为有效解释，但原则上要服从司法审查。在汉密尔顿看来，解释法律仍是法院的责任，宪法与法律相较，以宪法为准;人民与其代表相较，以人民的意志为准。
从法理上讲，对法律的终极解释权应该是法官，而不是立法机关，因为，如果由立法机关再来解释法律，就变成了制定法律和适用法律两种权力的合二为一，缺少应有的相互制约。因为宪法是人民意志的直接体现，所以宪法的权威高于议会及其立法的权威，最高立法机构是从宪法中获得其权力和权威的，所以它不能超越宪法所设定的范围，因为它如果超越宪法所设定的权限，那么它就必定摧毁它自己的基础。因此，独立的司法部门对确保社会的每一成员包括国家机关及其官员都奉行法治至关重要。为了保证司法部门的真正独立，必须设立法官职业保障机制，规定法官的终身任期，保障法官的薪酬、工作条件和威信，使法官免遭外部压力。
司法独立为司法审查提供了坚实的制度基础。凭借司法保护请求权，市民社会的成员可以诉诸法院要求法院对国家机关及其工作人员的行为进行合宪性审查，因而司法审查成为人权保障的终极机制，是市民社会与政治国家实现良性互动的权威宪政机制。鉴于此，司法独立、司法审查的宪政价值在全球范围内获得了普遍的认同，世界上大多数国家建立了司法审查制度，实现了司法裁判请求权的宪法化，此后，区域联盟法律、国际公约规定了裁判请求权，将其看作是一项普遍性的国际人权，并成为人权保护机制的国际评判标准。
于是，司法裁判请求权的普遍确立及其保障的制度化，为纠纷当事人充分利用司法机制实现和保护自己的合法权益提供了良好的制度基础，同时也在全球范围内进一步提升了法院的宪政地位，对民主政治宪法化起到了巨大的推进作用。司法裁判请求权的宪政意义在于它给当事人挑战多数人意志的正当性提供了合法程序，当事人可以通过宪法诉讼表达自己对法律的评价，从而达到保护少数人权利的目的;司法裁判请求权的宪政意义还在于它是宪政理念的制度化机制，裁判请求权的宪法化与制度化充分满足了分权制衡与人权保障的宪政要求，是建设宪政国家、法治社会的重要途径。在某种意义上，司法裁判请求权的范围体现了一国的法治水准，表征着这个国家宪政化的程度。
当代中国要实现依法治国、建设社会主义法治国家的战略目标，就必须充分发挥司法机制在规范权力行使、化解社会矛盾、有效调整各类社会关系、形成宪政秩序方面的功能。为此，我国必须借鉴世界通行的做法，用宪法形式确立裁判请求权，保证任何人在其权利受到侵害时可以诉诸法院获得公正裁判，使司法成为法律纠纷最重要的解决机制，并通过其权威性影响促进一些纠纷能够在非讼机制下获得较为公正的解决。
总而言之，宪政意味着民主国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活全方面的法治化，意味着宪法和法律是国家政治生活和社会生活的主导模式，任何社会主体都没有超越宪法和法律的特权，都必须在宪法和法律的范围内活动，任何违反宪法和法律的行为都将受到法律的惩罚和制裁。
立法机关严格按照国家的立法规范和法制监督的规范行使其立法权和监督权;行政机关及其公职人员在行使国家行政管理权的过程中，严格按照法律规定办事，使行政法律规范所规定的行政机关及其相对人的权利义务关系转化为现有的行为模式，行政法律规范所要求的应有的行政法律关系转化为现有的行政法律秩序;司法机关严格按照法律规定公正、合法地司法，保证司法的合法性和公正性，保障诉讼当事人的合法的诉讼权利和实体权利;公民自觉按照法律规定的要求自觉守法，依法主张和维护自己的合法权益，依法履行法定义务和承担法律责任，并且能够积极行使政治权利，参与国家权力的法律和政策的制定过程，以保证其合法性和有效性。同样，国际秩序的形成和维护也必须建立在一定的规范制度框架之上，必须借助国际公约，多边、双边国际条约以及国际争端解决机制来调整国际主体间的互相关系，确立国际法的至上权威，使其成为解决一切国际冲突、协调利益关系的最权威的手段和机制。
【注释】
[美]C.H.麦基文：《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版，第122页。
[美]巴里海格：《法治：决策者概念指南》，曼斯菲尔德太平洋事务中心译，中国政法大学出版社2005年版，第35页。
同注，第18页。
[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活读书新知三联书店2003年版，第149～153页。
同注，第49页。
[法]米海依尔戴尔玛斯-马蒂：《世界法的三个挑战》，法律出版社2001年版，第40页。
[英]M.J.C维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第332～333页。
[英]弗里德利希冯哈耶克：《自由秩序原理》(上卷)，邓正来译，三联书店1997年版，第218～219页。
[美]昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，译林出版社2001年版，第51页。
刘旺洪主编：《法律效益论》，中国商业出版社1997年版，第202～210页。
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